“改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者的情況。”國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明1月15日在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上說(shuō)的這句話，一石激起千層浪。他指出，我國(guó)將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

分析人士認(rèn)為，這意味著中國(guó)土地供應(yīng)將出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性變化。政府不再壟斷住房用地，而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商也不再是一手住房的唯一提供方。未來(lái)，其他合法擁有土地使用權(quán)的主體，在符合規(guī)劃的前提下，也可以成為住房供應(yīng)方。而隨著更多房源進(jìn)入市場(chǎng)，將有助于抑制地產(chǎn)投機(jī)，滿足住有所居，緩和部分大城市房?jī)r(jià)長(zhǎng)期上漲的緊張局勢(shì)。

非房企自有土地能否開(kāi)發(fā)商品房？

2018年是“房改”20周年。“中國(guó)房地產(chǎn)過(guò)去20年的發(fā)展歷史，其實(shí)就是國(guó)有土地發(fā)展歷史。特別是商品房住宅土地，來(lái)源單一，地方土地財(cái)政依賴房地產(chǎn)，依賴土地招拍掛。國(guó)有土地招拍掛出讓，是商品房住宅土地的唯一來(lái)源。”中原地產(chǎn)首席分析師張大偉對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者說(shuō)。

據(jù)財(cái)政部發(fā)布的“2016年財(cái)政收支情況”顯示，2016年，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入37457億元，同比增長(zhǎng)15.1%。而2016年全國(guó)財(cái)政總收入15.9萬(wàn)億元，土地收入占財(cái)政總收入的比例高達(dá)23.5%。

一線城市土地收入則尤為可觀。在剛剛過(guò)去的2017年，北京市土地出讓金以2796億元名列榜首，排名第二的杭州市也超過(guò)了2000億元。

深圳市房地產(chǎn)研究中心高級(jí)研究員李宇嘉告訴記者，房改20年來(lái)，國(guó)有土地出讓金累計(jì)規(guī)模為35萬(wàn)億元，達(dá)到城市財(cái)政收入的40%左右，成為城市基建擴(kuò)張的重要資金補(bǔ)充。

然而，另一方面，地方政府的“土地財(cái)政”卻備受詬病。有人認(rèn)為，“土地財(cái)政”無(wú)疑是高房?jī)r(jià)的重要推手。

“一些地方土地出讓部門(mén)有意無(wú)意地調(diào)節(jié)土地供應(yīng)節(jié)奏，熱點(diǎn)城市居住用地相對(duì)不足，且土地出讓價(jià)格一再走高，助推房?jī)r(jià)上漲。”張大偉說(shuō)。

而如何解決這個(gè)弊端？張大偉認(rèn)為，首先居住用地供應(yīng)要相對(duì)充足，才能緩解熱點(diǎn)地區(qū)樓市供需緊張局勢(shì)。

除了地方政府，居住用地還能從哪兒來(lái)？上海易居房地產(chǎn)研究院副院長(zhǎng)楊紅旭對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析，還有兩種居住用地提供者：一類是村集體、企業(yè)。農(nóng)村建設(shè)用地（含宅基地）可以入市，由農(nóng)村集體組織供地。“其實(shí)這項(xiàng)改革任務(wù)10年前就提出來(lái)了，但一直沒(méi)能破冰，這次借著全國(guó)13個(gè)城市試點(diǎn)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃用房的狠勁，準(zhǔn)備闖關(guān)了。”

另一類則是園區(qū)、工業(yè)區(qū)、國(guó)企手中的大量低效工業(yè)用地，也將開(kāi)閘，逐步轉(zhuǎn)換成住宅用地，借此緩解大城市住宅用地嚴(yán)重不足的矛盾。這項(xiàng)改革，也已經(jīng)“預(yù)備”幾年了。

不過(guò)，值得注意的是，非房地產(chǎn)企業(yè)自有土地“作為住宅用地”，是否意味著可以作為商品房開(kāi)發(fā)用地？能否開(kāi)發(fā)商品房對(duì)外銷售？

對(duì)此，專家認(rèn)為不可過(guò)分樂(lè)觀。姜大明部長(zhǎng)的表態(tài)中強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)前提：“權(quán)屬不變”“符合規(guī)劃條件下”，因此，非商品房開(kāi)發(fā)用地建設(shè)商品房對(duì)外出售的可能性不大。且無(wú)論從現(xiàn)行的法律法規(guī)，還是從目前各城市對(duì)土地財(cái)政的依賴來(lái)看，短期內(nèi)徹底打破地方政府對(duì)商品房開(kāi)發(fā)用地的高度壟斷，還不太現(xiàn)實(shí)。

“過(guò)去很多企業(yè)有使用權(quán)的土地，比如商業(yè)用地、工業(yè)用地，在符合規(guī)劃條件下，將來(lái)有可能可以轉(zhuǎn)變成出租房，不是保障房，更不可能是商品房了。”張大偉分析稱。

在1月15日全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議分組討論中，浙江省杭州市國(guó)土資源局局長(zhǎng)謝建華說(shuō)：目前，城市住房用地供應(yīng)單一，主要是公開(kāi)招拍掛出讓。下一步，要探索多種方式供應(yīng)，如協(xié)議出讓、行政劃撥等，而核心則是要厘清分類，依據(jù)保障類、市場(chǎng)類、長(zhǎng)租型進(jìn)行供應(yīng)，要探索住宅多結(jié)構(gòu)形式供應(yīng)。而非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，將能夠提供更多租賃住房給買(mǎi)不起房子的人居住。

房改前集資建房形式或?qū)⒃佻F(xiàn)

政府不再壟斷住房用地，盤(pán)活非房地產(chǎn)企業(yè)自有土地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是貫徹中央提出的加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉住房制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的土地制度變革。

哪些主體會(huì)加入到住宅供應(yīng)的隊(duì)伍中來(lái)？

在專家看來(lái)，“非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地”還包括集體經(jīng)濟(jì)組織、非開(kāi)發(fā)類的相關(guān)企業(yè)、個(gè)人以及以持股方式持股的金融投資公司等取得使用權(quán)的土地。其中，國(guó)有企業(yè)用地的開(kāi)發(fā)備受關(guān)注。

易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，對(duì)過(guò)去很少被提及用于住宅用地的國(guó)有企業(yè)工業(yè)用地，不排除一些大城市在土地增量市場(chǎng)有限的情況下，會(huì)積極盤(pán)活此類存量土地，為商品房、保障房、共有產(chǎn)權(quán)房、租賃住房的“四元產(chǎn)品線”提供更有保障的土地供應(yīng)。

事實(shí)上，利用國(guó)有企業(yè)自有用地建設(shè)住宅此前已有先例，但主要是提供保障性住房。

2013年10月，北京推出自住型商品房，并提出年底供應(yīng)2萬(wàn)套的目標(biāo)。當(dāng)年11月，北京市規(guī)劃展覽館展出了北京第一批自住房項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，7個(gè)項(xiàng)目分布在朝陽(yáng)、豐臺(tái)、昌平、海淀，基本都是靠國(guó)企自有用地建設(shè)。

據(jù)了解，這些國(guó)企自有用地獲準(zhǔn)改變土地性質(zhì)蓋保障房，通常都是以底價(jià)成交，企業(yè)不會(huì)直接獲得土地收益。但盤(pán)活資源后，可以從保障房配建的車庫(kù)、商業(yè)配套等項(xiàng)目中獲取收益。

北京市住建委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，北京進(jìn)一步引導(dǎo)和鼓勵(lì)全社會(huì)支持參與住房保障工作，其中，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)利用自有用地建設(shè)保障房，加大政策支持力度，目前已建設(shè)約12萬(wàn)套。

“鼓勵(lì)國(guó)企拿出自有用地建設(shè)保障房，是增加保障房的供給渠道,而非企業(yè)自建房為企業(yè)內(nèi)部職工福利分房。”上述負(fù)責(zé)人表示，這些房源均面向社會(huì)符合條件的保障房家庭進(jìn)行公開(kāi)配租配售。

企業(yè)在自有土地上為員工建造住房，也成了一個(gè)新動(dòng)向。例如，有媒體報(bào)道，格力、華為等企業(yè)“造房行動(dòng)”已經(jīng)開(kāi)始。華為為員工首批建造3萬(wàn)套住房，員工以低于市場(chǎng)價(jià)70%的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)，入職3年后可購(gòu)買(mǎi)，10年后可轉(zhuǎn)讓。格力電器董事長(zhǎng)董明珠日前也透露，為了穩(wěn)定人才隊(duì)伍，她這兩年在思考，讓8萬(wàn)格力電器的員工每人有兩室一廳的房子。

分析人士認(rèn)為，“非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地”新政落地后，預(yù)期一線二線城市的大企業(yè)，可能也會(huì)隨著格力、華為開(kāi)始“造房行動(dòng)”。

而類似房改前集資建房的形式或?qū)⒃佻F(xiàn)。北京市房地產(chǎn)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授趙秀池表示，今后不一定是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商拿地建房，比如房改前有過(guò)住房合作社形式、再比如單位拿地建房。類似于房改前集資建房的形式，大家先湊錢(qián)，公司集合了錢(qián)，拿地建房，再以成本價(jià)分房。

房?jī)r(jià)受何影響？

哪類市場(chǎng)受影響最大？

公眾最為關(guān)注的是，上述新政施行后，將對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生什么影響。

李宇嘉對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析，從供給側(cè)改革角度看，若供給渠道多元，供應(yīng)源頭上形成競(jìng)爭(zhēng)，將改變獨(dú)家供應(yīng)下的“供地荒”現(xiàn)象，降低供應(yīng)成本，特別是降低被地價(jià)推高的房?jī)r(jià)。

楊紅旭也認(rèn)為，這屬于房地產(chǎn)供給側(cè)改革，也是房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的重要組成部分，有助于緩和部分大城市房?jī)r(jià)長(zhǎng)期上漲的緊張局勢(shì)。但他也對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，改革會(huì)遇到各種阻力，推進(jìn)沒(méi)那么快，不會(huì)立即傳遞到房?jī)r(jià)上去。

哪類市場(chǎng)受影響最大？張大偉認(rèn)為，政府不再壟斷住房土地供應(yīng)，對(duì)集體土地價(jià)值將產(chǎn)生非常大的提升，其中，城市租賃市場(chǎng)影響最大，對(duì)于商品房住宅市場(chǎng)來(lái)說(shuō)也能起到緩解供需的作用。“需要注意的是，住房包括商品房、保障房、租賃房等，住房不能等同于商品房，目前看，政策更多提及的是租賃住房試點(diǎn)，集體土地用作租賃用地是試點(diǎn)方向。”

事實(shí)上，北京、上海等地已開(kāi)始試點(diǎn)集體租賃住房。2017年8月，國(guó)土部明確北京、上海、南京、杭州、廈門(mén)、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽(yáng)、成都13個(gè)城市開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。在試點(diǎn)城市，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房。

張大偉認(rèn)為，國(guó)土部鼓勵(lì)集體用地建設(shè)租賃房，有利于提高用地指標(biāo)緊張的城市加快租賃房源供應(yīng)的可能性。13個(gè)城市基本都屬于一二線城市，這些城市國(guó)有土地供應(yīng)相對(duì)緊張，而部分區(qū)域存在城中村等集體土地，如果部分城中村等集體土地進(jìn)入租賃市場(chǎng)將有利于房源供應(yīng)，也有利于城中村改造。

根據(jù)部署，北京市計(jì)劃于2017—2021年的5年內(nèi)供應(yīng)1000公頃集體土地，用于建設(shè)集體租賃住房。張大偉分析稱，1000公頃集體土地，大約可建設(shè)30萬(wàn)～40萬(wàn)套出租房，“將有效緩解區(qū)域租賃市場(chǎng)供需不平衡，住房租金也會(huì)下調(diào)”。

（本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第4期）