國企“輸血”社保：大局大擔當

距離國務院公布《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮罚ㄒ韵潞喎Q《方案》）已經過去一個月之久，近日有報道稱，包括全國社?；鹄硎聲?、人社部在內都對國資劃轉社?；鹨皇逻M行了技術層面的討論。

筆者認為，充實社保基金對養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展來說是重大利好，有助于厘清養(yǎng)老保險制度和政府的邊界。在償還轉制成本之后，政府將有望不再對養(yǎng)老保險制度兜底。

而國有資本，來之于民，用之于民，開展此項工作，既可化解社保欠賬多窟窿大的燃眉之急，壯大社會保障戰(zhàn)略儲備、完善社會保障體系，亦是深化國有企業(yè)改革的重要內容。從我國目前國有資產的狀況來看，劃轉部分國有資產充實社?；?，也具有充足的條件。

20年政策探路：

減持、轉持、劃轉

《方案》將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構納入劃轉范圍。公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機構以及國務院另有規(guī)定的除外。劃轉比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權的10%。

這是對黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的落實?！稕Q定》指出：“劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”通過完善國有資本經營預算之涵義有三：提高國有資本“收益上繳公共財政比例”而非直接劃轉國有企業(yè)之國有資本；逐漸提升，到二〇二〇年達到上限百分之三十，而非立即或一次性達到上限比例；收益上繳部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社會保險基金。離2020年還有3年，落實此事到了合適的時間點。

此次《方案》是國務院第三次發(fā)布有關劃轉國有資本充實社?；鸬奈募?。在此之前，經歷了“減持國有股籌集全國社?；?rdquo;“轉持國有股充實全國社?；?rdquo;階段。

“減持”階段，可謂一波三折。“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”源自股權分置改革中的“國有股減持”政策。1998年下半年至1999年上半年，為解決推進國有企業(yè)改革發(fā)展的資金需求和完善社會保障機制，國家開始進行國有股減持的探索性嘗試。社?；鹩?000年8月設立，同時成立“全國社會保障基金理事會”管理。社保基金主要來自中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和以國務院批準的其他方式籌集的資金。但由于實施方案與市場預期存在差距，試點很快被停止。2001年6月6日，國務院頒布實施《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，依然是延續(xù)解決國企改革資金問題和補充社會保障基金問題的思路，同樣由于市場效果不理想，當年10月22日宣布暫停。2005年4月29日，經國務院批準，中國證監(jiān)會發(fā)布《關于上市公司股權分置改革試點有關問題的通知》，啟動了股權分置改革的試點工作。經過兩批試點，取得了一定經驗，具備了轉入積極穩(wěn)妥推進的基礎和條件。

截至2011年底，全國國有企業(yè)（不含金融類企業(yè)）劃歸社保基金國有股權2119億元，占全部社保基金財政性收入的43.1%。盡管成績斐然，2012年11月28日，時任中國證監(jiān)會主席的郭樹清仍建議劃撥更多的國有資產（包括金融資產）到社?；?，劃撥比例可以達到30%至50%。

后來，到山東省任職后，郭樹清繼續(xù)推進此事。2015年3月7日，山東省印發(fā)《省屬企業(yè)國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，明確提出：將“按照一次劃轉、分步到位、逐戶完善的原則”把“省屬471戶國有企業(yè)30%的國有資本（包括國有控股參股企業(yè)中的國有資本）劃轉充實省社會保障基金”。

彼時，有聲音認為國有資產不適宜劃到全國社保基金理事會，其體制不順——財政部與國資委同時履行“出資人”職責，又都是國有資本“代表”，產權混亂甚至經營混亂的局面在所難免。此外，對于30%的國有資產如何區(qū)分也是問題，如果把劣質資產或者虧損企業(yè)劃過去的話，社保基金不但沒辦法分紅，可能還需要注資促進企業(yè)發(fā)展。

應然之舉：

社保越虧越多

國企利潤好轉

中國國有企業(yè)總資產約合140萬億元，現(xiàn)在要陸續(xù)將至多10%的股份轉給社保養(yǎng)老基金，源于越來越嚴重的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口。

《方案》稱，我國受多種因素影響，形成了一定的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口。隨著經濟社會發(fā)展和人口老齡化加劇，基本養(yǎng)老保險基金支付壓力不斷加大，為充分體現(xiàn)代際公平和國有企業(yè)發(fā)展成果全民共享，決定劃轉部分國有資本充實社?；?。從2002到2016年這15年間，各級財政對養(yǎng)老金補助已達3.2萬億元。2002年中央財政補助為408.2億元，2016年各級財政補貼已經達到6511億元。

《方案》指出，劃轉部分國有資本，基本目標是彌補因實施視同繳費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口，促進建立更加公平、更可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度?！斗桨浮愤€表示，基本養(yǎng)老保險制度改革是系統(tǒng)工程，應統(tǒng)籌兼顧，考慮長遠，力求在公共財政適度支持的情況下實現(xiàn)精算平衡。

簡單來說，每月隨工資一起繳納的養(yǎng)老保險，會進入到企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的“基金池”。退休的人開始領養(yǎng)老金，就是從這個基金池向外拿錢，正在工作的人繳費，就是向這個基金池儲蓄。我們都知道，中國的養(yǎng)老保險制度改革開始于1997年，1997年前退休的人，1997年前工作了一段時間、之后退休的人，都被視作“完全繳費”，這就產生了缺口。與此同時，隨著人口老齡化加劇，每年向外拿錢的人越來越多，這個缺口也就變得越來越大。

國家統(tǒng)計局最新數據顯示，2016年年底，我國60歲及以上老年人口數量達到2.3億，占總人口的16.7%。據預測，本世紀中葉，60歲及以上老年人口將達到4.87億，其中80歲及以上高齡老年人口將達到一億，相當于屆時發(fā)達國家高齡老年人口的總和。還有一組數字值得關注：目前中國0到24歲的人僅占人口總量的30%，二十年后，這些人20到44歲，是社會的主力人群。按照當前人口結構和退休年限，讓這部分人撐起4億人口的養(yǎng)老，顯然相當吃力。

按照原中國保監(jiān)會副主席周延禮今年6月在2017清華五道口金融論壇上的說法，未來5到10年，中國養(yǎng)老金缺口約為8萬億到10萬億元。而根據官方之前發(fā)布的數據，2015年全國社保基金剔除財政補貼因素后收不抵支，以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為例，剔除財政補貼后，當期保險費收入與支出相減，“虧空”3024.87億元，比2014年的收支差1563億元顯著擴大。

養(yǎng)老金缺口迫使財政部想辦法。值得注意的是，財政收入增速出現(xiàn)嚴重下滑，而財政支出特別是社保方面支出卻在逐年增加。所以，國資劃撥社?；鹗莻€趨勢性問題。另一方面，當初退休職工主要是國有企業(yè)職工，現(xiàn)在讓國有企業(yè)彌補這部分錢，也有法理上的合理性。

當然，去年以來國企尤其是中央企業(yè)營收利潤好轉，也為劃轉提供了有利條件。今年前三季度，國有企業(yè)利潤總額21788.5億元，同比增長24.9%。其中，中央企業(yè)14073.8億元，同比增長17.8%；地方國有企業(yè)7714.7億元，同比增長40.3%。

做長遠打算：

不干預經營、不大量變現(xiàn)、

一般不涉上市公司

過去，外界對于國資劃撥社保基金的疑問頗多，此次《方案》均予以正面解答。

疑問一，如果相當一部分國有資產被劃撥到社?；穑鲑Y被拿走，出資人代表這一相對成熟完善的角色肯定要轉型，此次劃轉對于國有企業(yè)的股權、經營是否產生影響？《方案》的回答是不干預企業(yè)經營。在承接主體方面，《方案》規(guī)定劃轉的中央企業(yè)國有股權，由國務院委托社?；饡撠熂谐钟校瑔为毢怂?，接受考核和監(jiān)督。條件成熟時，經批準，社?；饡山M建養(yǎng)老金管理公司，獨立運營劃轉的中央企業(yè)國有股權。為此，《方案》明確，社?；饡瘸薪又黧w的收益主要來源于股權分紅。社?；饡案魇。▍^(qū)、市）國有獨資公司等承接主體作為財務投資者，享有所劃入國有股權的收益權和處置權，不干預企業(yè)日常生產經營管理，一般不向企業(yè)派出董事。必要時，經批準可向企業(yè)派出董事。

疑問二，一旦實施國有資產劃撥社?；穑瑖衅髽I(yè)整體上市的動力和積極性必然下降，有些企業(yè)還可能有意降低國有股持股比例。《方案》規(guī)定，劃轉部分國有資本充實社保基金，主要劃轉對象是中央和地方企業(yè)集團的股權，一般不涉及上市企業(yè)。對于少量涉及的上市企業(yè)，劃轉是原國有股東將其10%的股權轉至社?；饡瘸薪又黧w，屬于國有股權的多元化持有，不改變企業(yè)國有股權的屬性和總量。同時，社?；饡瘸薪又黧w作為長期財務投資者，以獲得股權分紅收益為主。保基金等承接上市股權后，仍要履行禁售義務等。

疑問三，《方案》實施是否意味著出現(xiàn)大量變現(xiàn)國有資本？《方案》提出，社保基金會等承接主體經批準可以通過國有資本運作獲取收益。國有資本運作主要是國有資本的結構調整和有序進退，目標是實現(xiàn)國有資本保值增值，獲取更多收益，不是簡單的變現(xiàn)國有資本。《方案》還要求，社?；饡瘸薪又黧w要履行3年以上的禁售期義務，并應承繼原持股主體的其他限售義務。在禁售期內，如劃轉涉及的相關企業(yè)上市，還應承繼原持股主體的禁售期義務。因此，在上述期限內承接主體也不會變現(xiàn)國有資本。

實際上，國有資產劃撥社保基金從整體看是積極的，對于由此帶來的問題，不是無解，是需要制度層面的設計。劃撥按照試點先行、分級組織、穩(wěn)步推進的原則進行?！斗桨浮诽岢觯谝徊?，2017年選擇部分中央企業(yè)和部分省份開展試點。中央企業(yè)包括國務院國資委監(jiān)管的中央管理企業(yè)3至5家、中央金融機構2家。試點省份的劃轉工作由有關?。▍^(qū)、市）人民政府具體組織實施。第二步，在總結試點經驗的基礎上，2018年及以后，分批劃轉、盡快完成劃轉工作。

至于今后是否進一步劃轉，《方案》表示：“今后，結合基本養(yǎng)老保險制度改革及可持續(xù)發(fā)展要求，若需進一步劃轉，再作研究。”這意味著，這一批如果收益不夠，可能還會劃入更多的企業(yè)股權來解決社保缺口。此次《方案》也提到，要堅持立足長遠，“建立國有資本劃轉和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口逐步彌補相結合的運行機制。”（李錦）